MARCOS SOUTO MAIOR FILHO
Professor do UNIPE e da ASPER
Advogado Militante
Luís Alexandre Rassi
Advogado Militante
Sumário: INTRODUÇÃO – FAZENDA PÚBLICA, CONCEITO E ASPCTOS GERAIS – NOTAS SOBRE EXECUÇÃO FAZENDÁRIA E A PROCEDIMENTO DO PRECATÓRIO – COMPETÊNCIA PARA REALIZAR REQUISIÇÕES E SEQÜESTROS DE VALORES DA FAZENDA PÚBLICA – RESPEITO A ORDEM CRONOLOGICA – INFRAÇÃO POLÍTICO-ADMINSTRATIVA – PEQUENO VALOR PARA FAZENDA PÚBLICA E A COMPETÊNCIA LEGIFERNATE – REFERÊRNCIAS BIBLIOGRAFICAS.
1.INTRODUÇÃO:
O tema trazido a colação é tanto atual quanto polêmico e traz aspectos importantes que vão desde a efetividade da prestação jurisdicional até o respeito intransigente à legalidade e ao princípio da isonomia, como axioma máximo da atividade pública.
Versa este artigo sobre aspectos relevantes ao Direito Público, especificamente quanto à Execução perante a Fazenda Pública. O tema é fustigante e gera perplexidade a todos que militam na área.
Versa sobre o procedimento de precatório, da competência para realizar requisições e seqüestros, da ordem cronológica, do malferimento ao princípio do precatório como infração político-administrativa, das requisições de pequeno valor, da competência legislativa para fixar o menor valor para Fazenda Pública e enfim conclui, apontando o entendimento dos autores sobre a Execução em face de Fazenda Pública, após a Emenda Constitucional 37, de 12 de junho de 2002. Abordando temas atuais e inéditos.
2.FAZENDA PÚBLICA, CONCEITO E ASPCTOS GERAIS:
A Fazenda Pública é o Estado na acepção simples da palavra. Trata o presente trabalho a Fazenda Pública de maneira latu sensu, ou seja, ser Fazenda Pública toda entidade de direito público interno.
A expressão Fazenda Pública qualifica como predicado não apenas da União, Estados Membros, Distrito Federal e Municípios, mas traduz qualquer entidade administrativa, de poder devidamente constituído como público.
Assim, além do Estado (Entes Federados), integra ainda o conceito de Fazenda Pública as Autarquias e Fundações, as quais nada mais são do que uma criação daquele para lhe servir na perseguição do bem comum e do interesse social. Entretanto, não fazem parte do rol as Empresa Públicas e Sociedades de Economia Mista, pelo simples fato serem pessoa jurídica de direito privado, e por conta disso deterem capital da iniciativa privada.
A Fazenda Pública tem por conta de ser Estado alguns privilégios autorizados pela legislação extravagante, dentre eles prazo diferenciado e elastecido; direito de pagar as custas o final da demanda; remessa ex-ofício, sendo que havendo o exercício obrigatório deste duplo grau de jurisdição fica vedado o agravamento da condenação nestes termos esta disposto no CPC, da Lei de Execução Fiscal e de Súmulas do STJ.
Essas regalias se justificam porque é enorme o número de processos que são distribuídos a cada um dos procuradores da Fazenda (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para promoverem a defesa dessa em Juízo, e, se não tiver o procurador um prazo razoável para preparar a defesa da Fazenda, os interesses dessa acabariam sendo sacrificados pela exigüidade do tempo.
O privilégio do não recolhimento de custas judiciais e preparo, por sua vez, é por demais razoável, visto que não é lógico que o Estado pague por um serviço por ele mesmo realizado, seria como obrigado-lo a pagar a ele mesmo.
E por ultimo, no que refere ao Duplo Grau de jurisdição, esse regalia fora instituída pelo Legislador no intuito de salvo guardar a própria Fazenda de eventuais erros do Judiciário, sendo por demais lógico que existirá sempre maior probabilidade de acerto, quando analisado uma questão em duas instancias.
Em verdade, a Fazenda Pública tem caráter diferenciado, e este inclusive, quando se trata da Execução, pois da mesma forma que o Poder Legislativo deu importância a defesa da Fazenda (Estado) quando da tramitação das ações e interposição de recurso ex-oficio estes também o fez no texto Constitucional a fase Executória, como se vê.
3.NOTAS SOBRE EXECUÇÃO FAZENDÁRIA E A PROCEDIMENTO DO PRECATÓRIO:
A execução contra a Fazenda Pública é regida inicialmente pelo Código de Processo Civil, que em seus artigos 730 e 731 impõe rito próprio e diferenciado da execução forçada normalmente levada a efeito pelos créditos contra as pessoas físicas e pessoas jurídicas de direito privado.
O que diferencia é que além dos privilégios da Fazenda Pública, tratados anteriormente, existe um procedimento próprio, sendo, inclusive vedado a penhora de Bens Públicos.
O motivo para o um tratamento diferenciado na Execução em face da Fazenda Pública é justamente por trata-se de bens ou dinheiro públicos. Ora, no Estado Democrático e nas Republicas Federativas, em geral, não se admitem o sacrificar a coletividade em detrimento de uma só pessoa, entretanto, a Fazenda Pública insofismavelmente não pode deixar de pagar suas obrigações.
O Código Civil Brasileiro em seu artigo 99 traz o conceito de Bem Público e ainda aponta no artigo 100 do mesmo diploma a impossibilidade de penhora-los, se não vejamos:
“Art. 99. São bens públicos:
I – os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II – os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III – os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.”
“Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”(Grifamos)
O professor Luiz Rodrigues Wambier, retrata com precisão o caráter especial das execuções em face da Fazenda Pública:
“Em regra, os bens públicos não podem ser alienados. Por isso, se existe um crédito contra a Fazenda Pública, desaparece a responsabilidade patrimonial (art. 591), sendo impossível ao credor utilizar o procedimento da execução por quantia certa contra devedor solvente, que pressupõe a possibilidade de constrição judicial dos bens do devedor, para satisfação do crédito.”
No próprio Código de Processo Civil, que é anterior a Constituição Brasileira, resta consagrado o direito da parte que for preterida pela Fazenda Pública, pleitear requisição e seqüestro, tema que será tratado noutro momento, restringindo, por ora, a citar o dispositivo:
“Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferência, o presidente do tribunal, que expediu a ordem, poderá, depois de ouvido o chefe do Ministério Público, ordenar o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito.”
Assim, mesmo sendo vedado a penhora ou constrição de Bens Públicos o Legislador assegurou o direito do credor preterido. Se, porventura, algum credor for preterido no seu direito de preferência, seja porque a Fazenda Pública tenha efetuado pagamento posteriormente apresentado, seja porque não tenha incluído ou cancelado a dotação orçamentária, a quantia necessária para a satisfação do credito preterido poderá ser seqüestrada, desde que o credor requeira (art. 731 do CPC e 100, § 2.º, da Constituição Federal).
Como tido anteriormente é no art. 730 do CPC, onde é tratado o rito e o procedimento de execução contra a Fazenda Pública, in verbis:
“Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública citar-se-á a devedora para opor embargos em 30 (trinta) dias; se esta não os opuser, no prazo legal, observar-se-ão as seguintes regras:
I – o juiz requisitará o pagamento por intermédio do presidente do tribunal competente;
II – far-se-á o pagamento na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito”.(grifamos)
O prazo para oposição dos Embargos a Execução é de 30 (dez) dias e inicia-se a contagem a partir da juntada do mandado aos autos do processo de execução , não sendo necessário a penhora para assegurar o juízo, por serem impenhoráveis os bens públicos.
O prazo de 30 (trinta), impõe frisar que prazo é simples. É dizer, que os privilégios tratados anteriormente referente a contagem elastecida de prazo não se aplica para os Embargos a Execução, isso se dá pelo simples fato de que aquela regra visa salvo guardar a resposta em ações (contestações) e não o manejo de ação.
Em caso, de não oposição de Embargos a Execução ou mesmo quando julgado improcedente, cabe ao Juízo de primeiro grau a requisição através do Presidente do Tribunal competente, para que seja incluído no orçamento.
O procedimento do precatório tramitará no Tribunal respectivo, aquele a que se subordinar o juízo de primeiro grau, e se processará nos termos do Regimento Interno do Tribunal, devendo constar, no mínimo o oficio requisitório do juízo de primeiro grau, copia do titulo executivo (Decisão) e Certidão de Transito em Julgado do processo a que se deseja executar.
O pagamento deverá ser realizado até o final do exercício financeiro do ano anterior a requisição e a inclusão no orçamento será feita até o dia 1º de julho de cada ano, ou seja, a Fazenda Pública tem um prazo de 18 (dezoito) meses para efetuar o pagamento do precatório. Cumpre registrar, que o pagamento deve ser atualizado e respeitado a ordem cronológica.
4.COMPETÊNCIA PARA REALIZAR REQUISIÇÕES E SEQÜESTROS DE VALORES DA FAZENDA PÚBLICA:
A competência para realizar a requisição de valor e o seqüestro de verba é do Presidente do Tribunal de Justiça, cabendo ao juiz de primeiro grau, tão somente, a comunicação (oficio requisitório) ao Presidente do Tribunal respectivo, para que este, cumprindo função constitucionalmente estabelecida determine o pagamento a inclusão e o conseqüente pagamento do crédito, após o processamento do precatório judicial.
Digno de registro, que o instrumento do pagamento é a requisição do juiz de primeiro grau e não o precatório, o precatório é a comunicação ao Poder Publico, que matéria já passada em julgado condenou-o a pagar e efeito para salvo-guardar a isonomia dos credores.
O Advogado José Antônio Dosualdo conceitua precatório, como sendo, o ofício de requisição de pagamento da quantia apurada em execução, expedido pelo Presidente do Tribunal, para inclusão do crédito no orçamento da entidade pública devedora.
Assim, quem requisita o pagamento é o Juiz de 1º Grau, e o ofício do Presidente do Tribunal constitui apenas o meio pelo qual o Poder Judiciário dá efetividade à decisão passada em julgado contra a Fazenda Pública, a quem impõe em respeito à Separação dos Poderes. A requisição sempre deve ser em nome do juiz da execução, que é o juiz natural para faze-la.
De maneira simplificada o precatório constitui apenas a ciência ao Poder Público (Fazenda) de que existe uma dívida e que essa tem prazo para ser adimplida, tudo dentro da ordem cronológica, que, diga-se de passagem, é una e indivisível.
Ao precatório deve ser atribuindo um número, em uma lista única, que dependendo da natureza do credito tem preferência aos outros, e dependendo ainda do valor, tem preferência maior ainda, que as verbas alimentares, esse é o entendimento da maioria da doutrina.
A despeito do entendimento da existência de uma só lista de precatórios cumpre observar, que na prática existem duas listas de ordem cronológica.
“Há duas ordens cronológicas para pagamento: dos precatórios ordinários, expedidos para pagamento de dívidas não alimentares; e dos precatórios extraordinários, que gozam de preferência sobre os ordinários, e que são emitidos para pagamento das dívidas alimentares.”
Recente uma celeuma vem se instalando é que alguns magistrados, de primeiro grau, entenderam de em desrespeito ao devido processo legal fazerem diretamente a requisição ao invés de solicitarem por intermédio do Presidente do Tribunal competente.
Assim, é que os magistrados faziam diretamente a expedição de oficio para inclusão do orçamento ou ainda ordenavam de plano o pagamento RPV’s – Requisições de Pequeno Valor para Fazenda. Trata-se de erro grave a expedição do precatório ou requisição direta do pagamento feita pelo 1º Grau.
Nesse sentido é o magistério de Humberto Theodoro Junior, in verbis:
“O juiz de primeiro grau não requisitara diretamente o pagamento, mas dirige-se, a requerimento do credor, ao Tribunal que detém a competência recursal ordinária (Tribunal de Justiça, Tribunal de Alçada, Tribunal Regional Federal, etc.), cabendo ao respectivo Presidente formular a requisição a Fazenda Pública executada (art. 730, nº I).”
Na verdade o limite da jurisdição do Juiz de Primeiro Grau se finda após o prazo dos embargos ou ainda, após o julgamento improcedente em última instancia dos Embargos a Execução com o ato de oficiar ao Presidente do Tribunal solicitando a expedição do requisitório a Fazenda Pública.
Insista-se, a execução é sempre feita pelo Juízo de Primeiro Grau, entretanto, só o procedimento é feito através do Presidente do Tribunal, que não pode requisitar de ofício.
A única diferença do procedimento de precatório é que quando se trata de Crédito Alimentício não é necessário o respeito da ordem cronológica. Isso não quer dizer que não seja necessária a expedição de precatório, ou seja, com numero e tudo mais, conforme já sumulou o Supremo Tribunal Federal (Súmula nº. 655).
Perfeitamente sustentável a tese de que, em todos os débitos contra a Fazenda Pública é indispensável a instituição e inclusão do procedimento de precatório, como vistas a prestigiar a isonomia e impedir a impessoalidade, ou seja, mesmo as RPV’s – Requisições de Pequeno Valor, devem ser realizado o procedimento de precatório para salvo guardar a ordem dos pagamentos numa lista de precatórios diferenciada.
Se por um lado é cogente que não pode haver penhora ou constrição dos bens da Fazenda Pública, por outro, em defesa do exeqüente, admite-se exceção. Basta o Estado não respeitar a ORDEM CRONOLÓGICA, que já impõe ao Poder Judiciário o dever de seqüestrar ou bloqueia o valor do preterido.
Assim, leciona Humberto Theodoro Júnior:
“Se o credor for preterido no seu direito de preferência, poderá requerer ao Presidente do Tribunal que expediu a ordem de pagamento que, depois de ouvido o Chefe do Ministério Público (Procurador Geral do Estado,ou equivalente), ordem o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito (art. 731).”
Trata-se de efetividade ao sistema de freios e contra pesos, pois, no poder de fiscalização recíproca é dever do Judiciário assegurar a ordem pública e o cumprimento de suas decisões passadas em julgado.
No ADCT – Atos das Disposições Constitucionais Transitórias restou apriore estabelecido a Competência para realizar requisições e seqüestros de valores contra a Fazenda Pública, in verbis:
“Art. 78. Omissis…
§ 4º. O PRESIDENTE DE TRIBUNAL competente deverá, vencido o prazo ou em caso de omissão no orçamento, ou preterição ao direito de preferência, A REQUERIMENTO DO CREDOR, REQUISITAR OU DETERMINAR O SEQÜESTRO DE RECURSOS financeiro da entidade executada, suficiente à satisfação da prestação.”(grifamos)
A Constituição Federal em seu art. 100 também traçou a competência do PRESIDENTE DE TRIBUNAL para a realização de seqüestro e requisição, mesmo que se trate de Menor Valor (RPV), in verbis:
“Art. 100. Omissis…
§ 2º As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, CABENDO AO PRESIDENTE DO TRIBUNAL que proferir a decisão exeqüenda DETERMINAR O PAGAMENTO SEGUNDO AS POSSIBILIDADES DO DEPÓSITO, E AUTORIZAR, A REQUERIMENTO DO CREDOR, E EXCLUSIVAMENTE PARA O CASO DE PRETERIMENTO DE SEU DIREITO DE PRECEDÊNCIA, O SEQÜESTRO DA QUANTIA NECESSÁRIA À SATISFAÇÃO DO DÉBITO.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000)
Omissis…
§ 6º O PRESIDENTE DO TRIBUNAL COMPETENTE que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000 e Renumerado pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)”
O Código de Processo Civil, norma definidora dos procedimentos em geral no sistema brasileiro, como apontado anteriormente, também define de forma clara os passos a serem levados a efeito em sede de Execução contra a Fazenda Pública, in verbis:
“Art. 730. Na execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, citar-se-á a devedora para opor embargos em 30 (trinta) dias; se estão os opuser, no prazo legal, observa-se-ão as seguintes regras.
I-O JUIZ REQUISITARÁ O PAGAMENTO O PAGAMENTO POR INTERMÉDIO DO PRESIDENTE DO TRIBUNAL COMPETENTE;”
É importante fazer um cotejamento da legislação Constitucional e infra-constitucional sob um prisma sistemático, para que não seja analisado o arcabouço normativo de forma isolada, mas sim como um todo.
Após leitura atenta dos dispositivos atinentes ao tema, tem-se como competência funcional do Presidente do Tribunal de Justiça a realização de REQUISIÇÕES E SEQÜESTROS, nos termos da lei.
Tanto isso é verdade que a própria Constituição Federal aponta ato seguinte o Presidente de Tribunal, como competente para fazer requisição e seqüestros que impõem ao mesmo, responsabilização político-administrativa (art. 100, § 6º da CF).
O Supremo Tribunal Federal em reiteradas oportunidades tem suspendido as decisões de Juízo singular, que ordena e fixa prazo para pagamento e ameaça com o seqüestro de valor da Fazenda Pública
A matéria é eminentemente direito e mais, de competência funcional fixada pela Carta Política. A competência funcional é absoluta, não cabendo prorrogação e sendo matéria de ordem pública, que impõe o conhecimento de ofício.
Dispõe o art. 93 do CPC, in verbis:
“Art. 93. Regem a competência dos tribunais as normas da Constituição Federal e de organização judiciária. A competência funcional dos juizes de primeiro grau é disciplinada neste Código.”
O mesmo Diploma Processual, que define as questões de competência aponta e limita o exercício da jurisdição pelo Juízo de Primeiro Grau, a comunicação ao Presidente do Tribunal, para estabelecimento do Procedimento de Precatório em seu art. 730, como visto.
Nestes termos colacionamos a jurisprudência dos Tribunais Regionais Federais da 5ª e 4ª Região, in verbis:
“PROCESSO CIVIL – AGRAVO DE INSTRUMENTO – EXECUÇÃO – CONDENAÇÃO DE PEQUENO VALOR – REPOSIÇÃO DE PERCENTUAL DE 3,17% – JUSTIÇA COMUM – LEI 10.259/01 – INAPLICABILIDADE.
1. O PAGAMENTO DE PEQUENOS VALORES, SEM PRECATÓRIO, NOS TERMOS DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, SE FAZ ATRAVÉS DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR – RPV AO PRESIDENTE DO TRIBUNAL;
2. A requisição direta, nos termos da Lei 10.259/01, é privativa dos Juizados Especiais Civis e Criminais no âmbito da Justiça Federal;
3. Agravo de instrumento provido”.
“CONSTITUCIONAL – PREVIDENCIÁRIO – CONDENAÇÃO DE PEQUENO VALOR – JUSTIÇA COMUM – LEI 10.259/01 – INAPLICABILIDADE.
01 – O PAGAMENTO DE PEQUENOS VALORES, SEM PRECATÓRIO, NOS TERMOS DO ARTIGO 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, FAZ-SE ATRAVÉS DE REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR – RPV AO PRESIDENTE DO TRIBUNAL.
02. A requisição direta, nos termos da Lei 10.259/01, é privativa dos Juizados Especiais Civis e Criminais no âmbito da Justiça Federal.
03. O valor a ser obedecido nos pagamentos por Requisição de Pequeno Valor deve ser aferido per capita, cabendo a cada litisconsorte o limite legal. 04. Agravo de instrumento improvido. Inominado prejudicado.”
“AGRAVO DE INSTRUMENTO – CRÉDITO DE PEQUENO VALOR – LEI Nº 10.266, DE 24 DE JULHO DE 2001 – PARÁGRAFO 3º DO ART. 100 DA CF/88.
1.Nos termos da Lei nº 10.266, de 24 de julho de 2001, O REQUERIMENTO PARA PAGAMENTO DOS CRÉDITOS DE PEQUENO VALOR (§ 3º DO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO) DEVE SER FORMULADO PELO JUÍZO DA EXECUÇÃO AO TRIBUNAL e não diretamente ao INSS.”
A melhor doutrina não vacila quanto trata da competência funcional, como de natureza absoluta:
“Conforme já analisado, são absolutos os critérios de fixação pela matéria, pela pessoa, e o funcional. A competência absoluta é aquela estabelecida em favor do interesse publico, não sendo passível de modificação pela vontade das partes, em foro de eleição, inclusive.
A não-obeservância da regra geral legal incidente gera a nulidade absoluta do processo, autorizando a revogação dos efeitos da coisa julgada pela ação rescisória (CPC, art. 485, II). Portanto, é dever do juiz reconhecer de ofício a sua violação, determinando a remessa dos autos àqueles que obrigatoriamente deverá julgar a demanda, inquinando-se de nulos todos os atos decisórios proferidos pelo juízo absolutamente incompetente.”
Assim, pelo que se depreende da legislação conclui-se que não é cabível ao juízo de primeiro grau determinar o seqüestro ou requisição direta, mesmo nos casos de RPV – Requisição de Primeiro Valor –, pois esta competência é a exclusiva e originaria do Presidente de Tribunal.
5.DA OBRIGATORIEDADE DO PROCEDIMENTO DE PRECATÓRIO E DO RESPEITO A ORDEM CRONOLOGICA:
O regime constitucional do sistema brasileiro no que pertine a Execução por quantia certa contra o Poder Público, qualquer que seja a natureza do crédito exeqüendo impõe a necessária extração de precatório, cujo pagamento deve observar, em benevolência aos princípios constitucionais e ético-jurídicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental que outorga preferência apenas a quem dispuser de precedência cronológica.
O procedimento de precatórios para pagamentos das dívidas da Fazenda Pública não é novidade no sistema brasileiro. É que essa sistemática (procedimento de precatório) aparece pela primeira vez no direito Brasileiro na Constituição de 1934 , quando foi posto fim a discricionariedade e ao pagamento das dívidas publicas segundo a conveniência subjetiva do Estado, evitando, portanto, perseguições políticas.
A doutrina de Alexandre de Moraes salienta o aspecto da vinculação ao procedimento de precatório, se não vejamos:
“A Constituição Federal, em seu art. 100, disciplina os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual e Municipal, em virtude de sentença judicial, como a finalidade de assegurar a isonomia entres os credores, impedindo dessa forma, em consonância como os princípios da impessoalidade, consagrado no art. 37 do Texto Magno, qualquer espécie de favorecimento, seja por razões políticas, seja por razões pessoais.”
A exigência constitucional quanto à expedição de precatório – com a conseqüente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição judicial de pagamento – tem por finalidade dentre outras causas, mas em especial:
•assegurar a igualdade entre os credores;
•reafirmar a inafastabilidade do dever estatal de solver os débitos judicialmente reconhecidos em decisão transitada em julgado;
•impedir favorecimentos pessoais indevidos e ;
•frustrar tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ou preterições motivadas por razões destituídas de legitimidade jurídica.
Foi por conta disso que o Supremo Tribunal Federal sumulou a obrigatoriedade do respeito ao procedimento de precatórios, sejam quais forem as naturezas dos títulos ou créditos. (súmula 655)
Nos casos de créditos alimentares devem ser estipuladas umas preferências aos outros créditos contra a Fazenda (créditos de natureza econômica), e no que concerne a menor valor (RPV), deve ser realizado procedimento de precatório, também.
É que basta a existência de mais de um divida de menor valor (RPV), para ser necessário a existência de uma regra asseguradora da igualdade entres os credores de pequeno valor para Fazenda. Isso se dá no intuito de prestigiar a isonomia e equidade.
O Supremo Tribunal Federal unificando a Jurisprudência trouxe verbete que sintetiza o aspecto da obrigatoriedade da instituição do procedimento de precatório, in verbis:
Súmula nº 655:
A EXCEÇÃO PREVISTA NO ART. 100, “CAPUT”, DA CONSTITUIÇÃO, EM FAVOR DOS CRÉDITOS DE NATUREZA ALIMENTÍCIA, NÃO DISPENSA A EXPEDIÇÃO DE PRECATÓRIO, LIMITANDO-SE A ISENTÁ-LOS DA OBSERVÂNCIA DA ORDEM CRONOLÓGICA DOS PRECATÓRIOS DECORRENTES DE CONDENAÇÕES DE OUTRA NATUREZA.
Assim, ao nosso sentir, é preciso necessariamente e até mesmo indispensável o estabelecimento de uma ordem cronológica em todos os pagamentos a serem realizados por divida da Fazenda. Só existe uma ordem cronológica e o preterido, quando da quebra não é necessariamente o primeiro subseqüente.
É de se lembrar é o Estado rege-se pelo princípio da jurisdição provocada, e em caso, o primeiro no requeria o seqüestro o segundo ou o terceiro pode ser realizado, cabendo ao Presidente do Tribunal respectivo, cumprir o que dita o art. 731 do CPC e ouvir o Ministério Público e em seguida ordenar o seqüestro.
Esse é o magistério do Professor Misael Montenegro Filho, do qual divergimos no ponto que exige o seqüestro diretamente dos valores percebidos de forma irregular e não diretamente a Fazenda:
“O pedido de seqüestro de importância é apresentando ao presidente do tribunal que expediu a ordem, seguindo da ouvida do representante do Ministério Público e da decisão correspondente.”
Situação interessante surge com a efetivação de acordos sobre o pagamento de precatórios. Muitos Estados têm efetivado acordos para o pagamento imediato de precatórios. Lucra o Estado que aufere o título com um considerável deságio e lucra o credor que recebe de imediato a quantia acordada sem ter que se submeter a ordem cronológica.
Inserindo, nesta senda os outros beneficiários de precatório surge situação interessantíssima, o pagamento de precatório mesmo que por acordo e com deságio implica em violação à ordem cronológica.
Indaga-se, em razão desta violação à ordem cronológica todos os credores teriam legitimidade a exigir o seqüestro ou somente o primeiro?
A resposta soa evidente, todos os credores preteridos têm legitimidade para pleitear as medidas assecuratórias. A vista do que dispõe a regra que determina ser a jurisdição inerte, o Direito somente caberá a quem comparece ao Judiciário e requerer sua tutela, sendo esta inafastável no cumprimento de seu mister fundamental (art. 5º, XXXV da CF).
Mesmo assim, o princípio da isonomia se sustentará, pois não é justo nem razoável que o exercício de um Direito seja limitado por atos de terceiros, no caso todos os credores preteridos pela efetivação do acordo terão legitimidade para provocar o Judiciário, pois como firmado a ordem cronológica é una e indivisível. A ordem cronológica terá sido violada em relação a todos os credores que na lista antecederem àqueles que efetivaram acordo Não é lógico exigir-se do credor preterido a prática de ato de terceiro, para que seja assegurada a isonomia entre credores. Assim, decidiu o Supremo Tribunal Federal, in verbis:
“A norma consubstanciada no art. 100 da Carta Política traduz um dos mais expressivos postulados realizadores do princípio da igualdade, pois busca conferir, na concreção do seu alcance, efetividade à exigência constitucional de tratamento isonômico dos credores do Estado”
Esse é o lúcido e cristalino ensinamento de Nelson Nery Junior, se não vejamos:
“O acordo celebrado entre a Fazenda Pública e a parte contrária não é admissível, pois viola o princípio constitucional da ordem cronológica e de preferência dos precatórios (CF 100), implicando escolha ilegítima do credor a pagar em primeiro lugar.”
“O prejudicado pelo descumprimento da ordem preferencial dos pagamentos devidos pela Fazenda Pública pode: a) requerer o seqüestro da quantia necessária para satisfazer o débito (v. CF 100, § 2.º); b)representar ao MP para que ingresse com ação direta para fins de intervenção (CF 34 e 35).”
“O credor preterido é o legitimo exclusivo para a ação, cujo o objetivo é seqüestrar a quantia à necessária satisfação do debito (CF 100 § 2.º). Por credor preterido deve entender-se aquele que, embora não seja o primeiro na ordem de recebimento , se encontre à frente daquele que efetivamente recebeu.”
Insista-se, só existe uma ordem cronológica e essa só poderá ser quebrada uma única vez, após isso já é o bastante para autorizar seqüestros e até intervenção estatal (art. 34, VI, da CF).
6.INFRAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA E OS PRECATÓRIOS:
Deixar de cumprir o procedimento de precatório, ou seja, deixar de oficiar a Fazenda Pública e quem frustrar ou tentar frustrar o pagamento de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.
Estipula o artigo 100, § 6°, da Constituição Federal:
“O Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidação regular de precatório incorrerá em crime de responsabilidade.”
Observa-se que o tipo constitucional fez uma séria vinculação entre a conduta e o Cargo, exigindo determinada posição jurídica do sujeito ativo, que ele esteja no exercício do cargo de Presidente de Tribunal.
O cargo de Presidente do Tribunal que é necessário ao exercício de funções administrativas e jurisdicional, como bem implica no exercício de duas atividade distintas, é dizer, uma atividade eminentemente administrativa e outra judiciária ou jurisdicional.
Assim, o Presidente do Tribunal exerce função de natureza administrativa em sede de processamento de requisitório de pagamento de precatório, não tendo competência para proferir decisões que envolvam entrega de prestação jurisdicional.
Vinculado o sujeito ativo pelo tipo constitucional é de se observar que o que interessa ao tipo é o CARGO PÚBLICO. Cargo público é o lugar instituído na organização do serviço público, com denominação própria, atribuições e responsabilidades específicas e estipêndio correspondente, para ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.
A lei por sua vez criou, no âmbito do judiciário os cargos de direção, que são cargos de carreira e de provimento derivado, acessível a certa casta do funcionalismo público, no caso dos cargos de direção acessíveis aos desembargadores e juizes mais antigos de determinado Tribunal.
Estéril discutir e demonstrar ser a Presidência do Poder Judiciário cargo ou função. Cargo e função são denominações previstas em Lei e em verdade, são vários os dispositivos, que tratam como tal em todo ordenamento jurídico, a saber: Lei Complementar 35/1979 – Regimento Interno do STF – Regimento Interno do STJ – Regimento Interno do Tribunal de Justiça da Paraíba – Código de Organização Judiciária da Paraíba .
Assim, o ilícito elencado na § 6º da Constituição Brasileira, se destina a punir aos atos perpetrados no exercício do CARGO DE PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DA PARAÍBA, assentando estes atos ao exercício da função administrativa na condução dos precatórios.
Por esta íntima vinculação ao cargo de direção é que se vê aplicada a norma da Lei 1079/50 (Lei de Crime de Responsabilidade). Vincula o tipo ao exercício do cargo de presidente de Tribunal de Justiça, especificamente a função administrativa.
Nestes termos foi como ficou assentado na discursão da proposta de Emenda Constitucional em sua justificativa publicada no Diário da Câmara dos Deputados de 23 de outubro de 1996, p. 27462, qual seja:
“A redação do art. 4º visa a coibir práticas condenáveis de alguns tribunais estaduais cujos presidentes se omitem quanto ao encaminhamento tempestivo dos precatórios, para incluir a previsão de verba no projeto de orçamento, ou não determinam o seqüestro do numerário suficiente para cobrir o débito, a requerimento do credor, apesar de tal procedimento estar previsto em várias Constituições (1946, arts. 204; 1967, ais, 112; 1969, ais. 117; 1988, art., 100). Tais condutas, violadoras dos princípios constitucionais, são definidas como crime de responsabilidade, sem prejuízo de sanção penal, da responsabilidade civil por perdas e danos (Lei Orgânica da Magistratura Nacional, ais. 49) e do direito do credor da representar ao STF e ao STJ para os fins do arts. 34, VI da CF: a proteção desse direito se impõe ante interpretação do STF de norma regimental que implica, na prática, retirar a eficácia da coisa julgada e deixar ao arbítrio do Tribunal Estadual a solicitação de intervenção Federal para executara sentença descumprida pelo Poder Executivo.”
Complementando a análise do processo legislativo, ressalta-se que o referido artigo apesar de NÃO REMETER EXPRESSAMENTE a norma prevista na Lei nº 1.079/1950, impõe, aceitando a jurisprudência, para não restar com infração EM BRANCO, e para tanto se aplica a pena política prevista no artigo 2º da citada Lei dos Crimes de Responsabilidades:
“Art. 2º. Os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda do CARGO, com inabilitação, até cinco anos, para o exercício de qualquer função pública, imposta pelo Senado Federal nos processos contra o Presidente da República ou Ministros de Estado, contra os Ministros do Supremo Tribunal Federal ou contra o Procurador Geral da República.”
E se remete a Lei nº 1.079/50 em razão da natureza da infração. O mestre Sérgio Sérvulo da Cunha em texto apresentado no III Congresso Sul-Americano de Direito Administrativo, realizado em Foz do Iguaçu, em junho de 1999, bem enfrentou a questão:
“Na verdade, os chamados crimes de responsabilidade não são crimes (infrações de natureza penal, sancionáveis segundo o poder geral de império), mas infrações político-administrativas, análogas às infrações disciplinares; para o estabelecimento dessa distinção, concorre diferença procedimental, pois inexistindo autoridade hierarquicamente superior que apure a infração e aplique a respectiva sanção, é o povo quem o faz, através dos seus representantes.”
De igual modo fez o Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Ruy Rosado, quando estudou o tema manifestou da seguinte forma:
A expressão “crime de responsabilidade” entrou para a Constituição sem exato conceito técnico ou científico e decorre de defeito de linguagem que se insinuou na nossa legislação no Primeiro Reinado, servindo para designar indistintamente infrações políticas, cometidas por autoridades políticas, e infrações funcionais (crimes comuns) praticadas por funcionários públicos (8) (Paulo Brossard, op. cit. p. 62/63). Por isso, conclui o eminente professor e jurista, “se aos crimes de responsabilidade, enquanto relacionados a ilícitos políticos, se reservasse a denominação de infrações políticas, por exemplo, melhor se atenderia à natureza das coisas e se evitaria o escolho decorrente da designação, pelo mesmo nome, de realidades diversas” (op. cit. p. 64) .
No mesmo norte é o lúcido posicionamento do Mestre Pedro Lenza, se não vejamos:
“Os detentores de altos cargo políticos poderão praticar, além dos crimes comuns, os crimes de responsabilidades, vale dizer, infrações político-administrativas (crimes, portanto, de natureza política), submetendo-se ao processo de impeachament.”
O posicionamento do Supremo Tribunal Federal não é divergente ao afirmar que os “crimes de responsabilidade” não possuem caráter penal:
“Finalmente, no que concerne aos crimes de responsabilidade (ilícitos político-administrativos) dos Prefeitos Municipais, não discrepa do entendimento acima exposto a jurisprudência do STF, que é Pacifica, no sentido de que, tratando-se de procedimento do natureza política, deixa ele de ter cabimento quando o acusado já não esteja no exercício da função. ‘
Este processo tem por objetivo afastar das funções os titulares daqueles cargos, quando responsáveis por atos contrários aos altos interesses do Estado, definidos, em leis especiais, como crimes de responsabilidade. Trata-se, assim, de procedimento da natureza política, que deixa de ter cabimento quando o acusado já não esteja no exercício da função.
E que não haveria sentido, ou objeto, em promover-se o impedimento de quem, por qualquer motivo, perdeu a titularidade do cargo, justificou o saudoso Ministro OSWALDO TRIGUEIRO, no julgamento da AP 212, de que foi relator.
A divergência que remanesce, na Corte, quanto a interpretação do DL n 201/67, diz tão-somente com a parte em que denomina ele de crime de responsabilidade várias infrações configuradoras de crime comum, de competência do Poder Judiciário, em relação as quais se sustenta dever continuar o acusado a por elas responder, no foro competente, mesmo após deixar o cargo. (grifamos)
Nesta linha de raciocínio são as palavras mestras do eminente e saudoso Ministro OSWALDO TRIGUEIRO, que, ao proferir voto como Relator na APn n. 212-SP, deixou consignadas, quanta ao processo de impeachment, as seguintes observações:
“Trata-se, assim, de procedimento de natureza política, que deixa de ter cabimento quando o acusado já não esteja no exercício da função. E’ que não haveria sentido, ou objeto, em promover-se o impedimento de quem, por qualquer motivo, perdeu a titularidade do cargo.”
Assim, temos como insofismável que a sansão imposta nos termo do art. 100, § 6º da CF é infração político administrativa, e por conta dessa natureza da infração é por demais óbvio que em relação a elas se aplica a Lei nº 1.079/50, inclusive em relação às condições de procedibilidade.
As condições de procedibilidade da ação são pressupostos que condicionam a propositura da mesma, como a representação do ofendido ou a requisição do Ministro da Justiça, em certos casos e no caso especifico é condição de procedibilidade a permanência no cargo, posto que somente ela legitima a sanção política que não é penal.
Por outro lado, o comando legal (art. 100, § 6º da CF) encerra uma sanção que deve comportar interpretação restritiva: se o Presidente do Tribunal, por exemplo, autorizar o seqüestro da quantia necessária quando não for o caso de preterimento do direito de precedência do credor, não comete a infração de responsabilidade, uma vez que não retardou ou tentou frustar o regular andamento do precatório.
De mais a mais, a Lei 1.079/1950 em seu artigo 42 vincula a admissibilidade da acusação à permanência do acusado no cargo, quando do oferecimento da denúncia:
“Art. 42. A denúncia só poderá ser recebida se o denunciado não tiver, por qualquer motivo, deixado definitivamente o cargo.”
Assim sendo é de se considerar que o fato de não ocupar o cargo de direção “Presidente do Tribunal” afasta a punição quanto ao ilícito político-administrativo do art. 100, §6º da CR.
Certo o fato de Presidência de Tribunal ser CARGO DE DIREÇÃO e sendo certo que à violação do artigo 100 da Constituição só pode ser perpetrada por ocupante daquele cargo. Certo, também, que a aplicação da norma se dá sob a égide da Lei nº 1.079/1950 é condição de procedibilidade da ação por crime de responsabilidade que se exerça o Cargo de Presidente do Tribunal.
Nesse sentido, anota o ilustre Ministro Paulo Brossard de Souza Pinto, em sua consagrada obra “O Impeachement”, Editora Globo, 1965, n° 49, pág. 67:
“51. A circunstância de uma falta constituir, ao mesmo tempo, ilícito político e ilícito penal, crime de responsabilidade e crime comum, dando origem a dois processos, um do âmbito parlamentar, outro perante cortes de justiça, tem contribuído, paradoxalmente, para alimentar confusão acerca das características do impeachment no direito brasileiro.
Com a sanção criminal nada tem a ver a sanção política a que está sujeita esta ou aquela autoridade. Mesmo quando haja concordância de sanções, elas são distintas, como diversos os processos que visam, à sua aplicação. E não é por outro motivo que, sem incorrer na pecha de bis idem, podem conviver e efetivamente convivem ambas as penas, que são ajustadas a ilícitos autônomos e diferentes.
A esse respeito, Paulo Brossard anota ( op. cit.,‘ págs. 68/69):
É que inexiste correlação obrigatória entre crime de responsabilidade e crime comum. E mesmo quando ela eventualmente ocorra, o fato de um crime previsto na lei de responsabilidade ser definido como crime na lei penal não dá nem tira coisa alguma ao ilícito político, que continua a ser o que é, tão-somente, ilícito político, apreciado através de critérios políticos numa jurisdição política.”
Assim, não há como olvidar ser a sanção imposta nos termos do art. 100, § 6º da Constituição Federal infração político-administrativa e não crime comum, e como qualquer penalidade deve ser interpretada de foram restritiva, não podendo se alargados seus efeitos ou utilizado analogia, a não ser para beneficiar.
Deste modo somente poderá se iniciar a ação para apuração de crime de responsabilidade enquanto estiver o ordenador do ato no exercício da Presidência de Tribunal.
7.PEQUENO VALOR PARA FAZENDA PÚBLICA E A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA FIXAÇÃO:
O Ato das Disposições Transitórias da Constituição Federal dispõe em seu art. 87, in verbis:
“Art. 87. Para efeito do que dispõem o § 3º do art. 100 da Constituição Federal e o art. 78 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias serão considerados de pequeno valor, ATÉ QUE SE DÊ A PUBLICAÇÃO OFICIAL DAS RESPECTIVAS LEIS DEFINIDORAS PELOS ENTES DA FEDERAÇÃO, OBSERVADO O DISPOSTO NO § 4º DO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, os débitos ou obrigações consignados em precatório judiciário, que tenham valor igual ou inferior a:
I – quarenta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Estados e do Distrito Federal;
II – trinta salários-mínimos, perante a Fazenda dos Municípios.”
Dispõe o parágrafo 5º do Artigo 100 da Constituição Federal, transcrevemos:
“Art. 100. À EXCEÇÃO DOS CRÉDITOS DE NATUREZA ALIMENTÍCIA, OS PAGAMENTOS DEVIDOS PELA FAZENDA Federal, Estadual ou MUNICIPAL, em virtude de sentença judiciária, FAR-SE-ÃO EXCLUSIVAMENTE NA ORDEM CRONOLÓGICA DE APRESENTAÇÃO DOS PRECATÓRIOS e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
Omissis….
§ 5º A LEI PODERÁ FIXAR VALORES DISTINTOS PARA O FIM PREVISTO NO § 3º DESTE ARTIGO, SEGUNDO AS DIFERENTES CAPACIDADES DAS ENTIDADES DE DIREITO PÚBLICO. (Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 30, de 2000 e Renumerado pela Emenda Constitucional nº 37, de 2002)”
Em cumprimento ao a competência constitucional trazida pelo dispositivo acima transcrito Cabe a cada Ente Federado (UNIÃO, ESTADOS, DISTRITO FEDERAL E MUNICÍPIOS) definirem os débitos e obrigações de pequeno valor para os fins do art. 100 e §§ da Constituição Federal e art. 87 do ADCT/CF.
Como bem enfatiza o § 5º do art. 100 da Constituição Federal de 1988, lei poderá fixar valores distintos para o fim previsto no § 3º deste artigo, segundo as diferentes capacidades das entidades de direito público.
A matéria é de competência constitucional legiferante, e essa na dicção do art. 100, §5º da Carta Política é de cada ente federativo – respeitando seus espaços territoriais. A vigência do art. 87 ADCT esta vinculada a inércia do ente federativo em editar a respectiva lei e nada mais!!!
No que pertine ao patamar estabelecido pelo Poder Legislativo, essa prerrogativa é inerente a esta PODER a quem cabe conforme determina a Constituição Brasileira fazer as leis. Esse são os auspícios deixados pelo grande cientista político Montesquieu e adotado no sistema Brasileiro.
Esse é o entendimento de Humberto Theodoro Júnior, in veirbis:
“Cabe, pois, à lei ordinária estipular os parâmetros para identificação das causas de pequeno valor, admitindo-se a possibilidade de diferenciação conforme a capacidade de pagamento das entidades de direito público (CF, art. 100, § 4.º).”
O Supremo Tribunal Federal recentemente apreciando Ação Direta e de Inconstitucionalidade, assim, decidiu:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 5.250/2002 DO ESTADO DO PIAUÍ. PRECATÓRIOS. OBRIGAÇÕES DE PEQUENO VALOR. CF, ART. 100, § 3º. ADCT, ART. 87.
1. Possibilidade de fixação, pelos estados-membros, de valor referencial inferior ao do art. 87 do ADCT, com a redação dada pela Emenda Constitucional 37/2002.
2. Ação direta julgada improcedente.”
Pelo que se denota pela colação jurisprudencial recentíssima do Supremo Tribunal Federal, que é o guardião da Constituição Federal, entendeu ser plenamente constitucional a Lei Estadual, não podendo ser diferente face de Lei Municipal e Lei Federal, e mais, é competência exclusiva do Ente Federativo para edição de ato normativo, que limita o Menor Valor para a realização de pagamento nos termos do art. 100, § 3º da CF.
Nestes termos, também a recente do Supremo Tribunal Federal, que aponta por via obliqua o obvio, ou seja, que cada ente federativo é o competente para fixar o patamar de seu RPV – Menor Valor para a Fazenda.
No julgado o STF entendeu por cassar os efeitos de ato normativo de outro Poder, por esta se adentrando em competência legislativa expressa, como dita o art. 87 ADCT, in verbis:
“INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Provimento expedido por Tribunal Regional do Trabalho. Precatórios. Regulamentação da execução. Definição de obrigações de pequeno valor. Ofensa aparente ao art. 100, § 5º, cc. § 3º, da CF. Risco de dano grave ao erário. Medida cautelar deferida. Deve concedida, em ação direta de inconstitucionalidade, medida cautelar para suspensão da vigência de normas constantes de Provimento de Tribunal Regional do Trabalho que definam obrigações de pequeno valor, para os efeitos do art. 100, § 3º, da Constituição da República.
Portanto, após apontada a competência para legislativa para fixa o menor valor para a Fazenda Pública, restas traçar o aspecto primordial o estabelecimento da ordem cronológica, para esse tipo de credito.
Como foi defendido anteriormente o Supremo Tribunal Federal sumulou a obrigatoriedade do respeito ao procedimento de precatórios, sejam quais forem as naturezas dos títulos ou créditos. (súmula 655)
Nos casos de créditos alimentares devem ser estipuladas umas preferências aos outros créditos contra a Fazenda (créditos de natureza econômica), e no que concerne a menor valor (RPV), deve ser realizado procedimento de precatório, sem é claro observância do prazo de 18 (dezoito) meses para o pagamento.
“Todo crédito contra a fazenda pública, oriunda de decisão judicial deve ser incluído nos precatórios, de sorte a fazer parte do orçamento.”
É que basta a existência de mais de um divida de menor valor (RPV), para ser necessário a existência de uma regra asseguradora da igualdade entres os credores de penqueno valor perante a Fazenda. Isso se dá no intuito de prestigiar a isonomia e equidade.
Temos como necessário o estabelecimento de uma ordem cronológica, parecida com a dos precatórios, para evitar que débitos antigos sejam preteridos. Importante tratar de maneira igual os créditos iguais, assim, como acontece nos créditos alimentares, deve também nos RPV’s ser respeitada a ordem de requisição.
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