A Lei Federal nº 8.429/92, que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos atos de improbidade administrativa aos agentes públicos, sejam estes servidores ou não, é de natureza especial o que lhe outorga prevalência em relação às normas de caráter geral.

Com efeito, os procedimentos nela contidos prevalecem sobre outras regras normativas que porventura venham conflitar com os seus comandos.

A referida norma foi editada para coibir a corrupção, um fenômeno social que nasce pelo egoísmo pessoal de agentes públicos desqualificados na busca do enriquecimento ilícito e na deslealdade funcional de suas responsabilidades públicas para com o bem comum, mereceu especial atenção do legislador para afastar esse mal que impede o avanço da prosperidade e fomenta as desigualdades sociais.

Portanto, a Lei de Improbidade Administrativa tem o fim jurídico de defender o Estado, e não proteger pessoas privadas ou agentes públicos ímprobos.

Na sua aplicação, a norma mencionada na primeira fase do processo, estabelece que os indiciados serão notificados para apresentar defesa preambular, e diante da resposta, o juiz ao despachá-la decidirá se recebe a representação ou a rejeita (art. 17, § 8º).

Assim, ao apreciar a ação proposta pelo Ministério Público ou pela Entidade Pública interessada, caberá ao juiz examinar todos os pedidos formulados na inicial, dentre elas, a concessão de medida liminar inaudita altera pars para a decretação da indisponibilidade de bens a partir da data do evento objeto da causa.

Sobre a concessão de medida liminar inaudita altera pars, ou seja, sem ouvir a parte contrária, a Lei nº 7.347/85, que disciplina a ação civil pública, no seu art. 12 diz textualmente: “poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia em decisão sujeita a agravo”.

A Lei de combate à improbidade administrativa autoriza a concessão de liminar de indisponibilidade de bens no seu art. 7º, que sendo lei especial predomina sobre as demais, isso já foi dito.

De forma conjugada e harmoniosa, a própria Lei nº 8.429/92, no seu art. 17 adotou o rito ordinário e no seu art. 16 autoriza até o seqüestro de bens, medida mais severa e ampla do que a indisponibilidade de bens, conferindo assim, poderes para aplicação do art. 796 e seguintes do Código de Processo Civil, que também confere poderes ao juiz para a concessão de medidas cautelares sem ouvir a parte contrária.

Aqui, um realce ao aspecto da integração processual de uma lide de improbidade administrativa; quem figura no pólo passivo é o agente público e/ou as entidades privadas favorecidas. Estes é que são os réus do litígio. O Ministério Público é substituto processual ativo da União, do Estado ou Município, defendendo interesse destes.

Assim sendo, a medida cautelar concessiva de indisponibilidade de bens de um agente público e/ou pessoas ou entidades privadas, não acarreta nenhum ônus, encargo ou gravame patrimonial para a União, o Estado ou o Município.

De modo que, a proposição de ação de improbidade administrativa é contra os agentes públicos e/ou pessoas ou entidades privadas, mas em favor do Estado. O Parquet representa e defende os interesses da Administração Pública.

Na hipótese usual do autor ser o Ministério Público, a Pessoa Jurídica (a União, o Estado ou o Município), poderá abster-se de contestar o pedido (art. 17, § 3º da Lei nº 8.429/92), ou poderá atuar ao lado do autor. A União, o Estado ou o Município funcionará como litisconsorte facultativo, mas somente após o recebimento da representação, quando o juiz ordena a citação das partes para fins de defesa de mérito.

A regra contida no art. 2º da Lei nº 8.437/92, de que “a liminar será concedida, quando cabível, após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas horas)”, só tem aplicação quando a ação é contra o Poder Público. Esta formula não se enquadra na ação de improbidade administrativa pelas razões esposadas.

No caso da ação popular e de improbidade administrativa, os autores são substitutos processuais que agem em favor da União, do Estado ou Município, na defesa do patrimônio público ou da ordem jurídica.

Quanto ao pedido de suspensão de liminar cautelar pelo Presidente do Tribunal de Justiça (art. 4º da Lei nº 8.437/92) a norma é taxativa “só em caso de manifesto interesse público ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas”.

Não se pode enxergar na constrição de bens de pessoas privadas manifesto interesse público, porque este é aquele submetido a um regime jurídico de ordem pública, resguardado por normas que primam pela supremacia do interesse público sobre o particular.

Igualmente, inocorre grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, conquanto estas não são afetadas pela restrição patrimonial de pessoas privadas.

A esse respeito, o Pleno do TJSP já decidiu que: “Não se verificando a nítida possibilidade de vulneração desses valores não se pode arredar a decisão do juízo monocrático” (RT689/134)

Na ilustrada dicção da ministra do STF Ellen Gracie Northfleet, no pedido de suspensão “a natureza do ato presidencial não se reveste de caráter revisional, nem se substitui ao reexame jurisdicional na via recursal própria…(RT 813/166).

“O pedido de suspensão não detém natureza recursal, porquanto somente se considera recurso aquele que esteja previsto ou taxado em lei como tal. E, justamente por não estar previsto em lei como recurso, o pedido de suspensão não deve assim ser considerado, por não atender ao princípio da taxatividade, “segundo o qual somente são considerados tais (como recursos) aqueles designados, em numerus clausus, pela lei federal” ensina Nelson Nery Júnior, in Princípios fundamentais, Teoria geral dos recursos. 3. ed, São Paul: RT, 1996, p. 44.

Com efeito, os motivos ensejadores da suspensão cingem-se ao risco de lesividade aos valores especificados no aludido dispositivo legal.

Compreende-se assim, que a permissibilidade do art. 4º da Lei nº 8.437/92, é de aplicação restrita quando se emoldura nas hipóteses acima elencadas. Afora isso, é ato alienativo em desprestígio da norma processual com reflexos que afetam a garantia do devido processo legal.

Descabida, por impertinência jurídica, portanto, a necessidade da ouvida do representante judicial da União, Estado ou Município, como condição necessária para a decretação da indisponibilidade de bens de réus acusados da prática de atos de improbidade administrativa.

Ademais, se assim não fosse, a Lei de Improbidade Administrativa seria desvirtuada, porque sendo o Ente Público notificado para se pronunciar em 72(setenta e duas) horas, restaria tempo suficiente para que os agentes públicos desviassem os valores dos seus ativos financeiros, bens móveis e imóveis, para terceiros, frustrando assim, a eficácia cautelar de assegurar bens para uma futura condenação que resultasse em ressarcimento de bens, como preceitua a norma constitucional.

Esta Lei é para se interpretada e aplicada em favor da Administração Pública contra os prenúncios e presságios danosos ao erário.

Sobre a inaplicabilidade da Lei nº 8.437/92, os juristas Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves, autores do livro “Improbidade Administrativa”, da Editora Lúmen Júris, 2002, pág. 623/4, expõem o seguinte ensinamento:

“Bem vista e compreendida a ação civil de improbidade, facilmente se percebe que a atuação do Ministério Público e das associações, legitimados pelos arts. 17 e 5º, respectivamente, das Leis nº 8.429/92 e 7.347/85, não vai de encontro aos interesses da pessoa jurídica de direito público.

Muito ao contrário, buscam os substitutos processuais, justamente, a recomposição do patrimônio público (pecuniário e/ou moral) desfalcado pelo agente ímprobo, daí resultando, claramente, a inaplicabilidade das restrições contidas na Lei nº 8.437/92, voltada a escopos absolutamente diversos.

O STJ, analisando o cabimento, ou não, da incidência das restrições em comento no campo da ação popular, tema correlato, teve a oportunidade de assentar, verbis:

Processual – Medida Cautelar – Ação Popular – Vedação (Lei nº 8.437/92, art. 1º) – Substituto Processual.

I – O art. 1º da Lei nº 8.437/92 veda liminares em favor de quem litiga com o Estado. A vedação nele contida não opera no processo de ação popular. É que neste processo, o autor é não é adversário do Estado, mas seu substituto processual.

II – Denega-se segurança impetrada contra medida liminar deferia em ação popular, quando inexiste ilegalidade ou abuso do ato”(RMS nº 5621-0-RS, 1ª T, rel. Min. Humberto Gomes de Barros, um., j. 31/5/1995, DJU 7/8/1995).

Veja-se que o precedente se aplica, qual uma luva, à ação de improbidade, na qual a pessoa jurídica de direito público lesada, quando não propuser a ação, figurará no pólo passivo da demanda (art. 17, § 3º, da Lei nº 8.429/92), o que, no entanto, não significa que a atuação do legitimado vá de encontro aos seus interesses.

Noutra oportunidade, analisando a questão especificamente quanto à ação de improbidade, o mesmo Tribunal assentou:

“Processo civil – Ação Cautelar de Produção Antecipada de Prova – Concessão de Liminar Inaudita Altera Pars – Presença de Periculum In Mora – Improbidade Administrativa – Uso de Bem Público por Empresa Particular – Lei nº 8.437/92 – Inaplicabilidade.

Na hipótese de ação cautelar de produção antecipada de prova ajuizada com o fito de constatar a utilização de maquinário e mão-de-obra municipais por empresa particular, é lícito ao juiz conceder liminar altera pars, pois está é efetivada em benefício do poder público, não sendo caso de invocação do artigo 1º da Lei nº 8437/92”(REsp nº 293.797-AC, 1ª Turma, Rel. Mijn. Garcia Vieira, j.13.03.01, DJU 11.06.01).

Como se vê, a exclusividade do ato de suspensão de liminar é limitada as hipóteses de riscos de lesividade ao regime jurídico do interesse público, enquanto que, as questões interlocutórias de ordem processual ou procedimental são próprias do agravo de instrumento.