A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça (STJ) decidiu que condenações por ato de improbidade administrativa baseadas exclusivamente na modalidade culposa não podem ser mantidas após a entrada em vigor da Lei nº 14.230/2021, quando inexistir descrição de conduta dolosa e o recurso tiver sido interposto apenas pelo réu. Nessa hipótese, concluiu o colegiado, a única solução juridicamente possível é a absolvição.

O entendimento foi firmado no julgamento do recurso especial apresentado por um ex-prefeito condenado por supostas irregularidades em procedimento licitatório e na execução de contrato administrativo. A condenação havia sido fundamentada no artigo 10 da redação original da Lei nº 8.429/1992, que admitia a responsabilização por atos praticados com dolo ou culpa quando ocasionassem prejuízo ao erário.

Com a reforma promovida pela Lei nº 14.230/2021, entretanto, a improbidade culposa deixou de existir. A nova legislação passou a exigir a demonstração de dolo para a configuração dos atos ímprobos, modificando substancialmente o regime de responsabilização previsto na antiga Lei de Improbidade Administrativa.

Relator do recurso e autor do voto vencedor, o ministro Sérgio Kukina destacou que o acórdão do Tribunal de Justiça de Mato Grosso do Sul fundamentou a condenação exclusivamente na culpa, sem afirmar de forma expressa que o ex-prefeito tivesse atuado dolosamente. Para o ministro, permitir o retorno do processo ao tribunal de origem para reexaminar os fatos e verificar eventual existência de dolo equivaleria a agravar a situação do recorrente em recurso exclusivo da defesa, hipótese vedada pelo princípio da proibição da reformatio in pejus.

Segundo o relator, antes da alteração legislativa cabia ao Ministério Público recorrer, caso pretendesse ver reconhecida a modalidade dolosa da conduta, uma vez que o dolo sempre representou grau mais elevado de censurabilidade. Como não houve impugnação quanto a esse aspecto, não é possível suprir posteriormente a ausência de fundamentação para preservar a condenação.

Ao acompanhar o voto do relator, os ministros Gurgel de Faria e Benedito Gonçalves consolidaram o entendimento de que a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021 também alcança os casos em que a condenação se baseou exclusivamente na culpa. Assim, inexistindo afirmação categórica acerca do dolo, não há fundamento jurídico para manter a condenação.

Divergência

Ficaram vencidos os ministros Paulo Sérgio Domingues e Regina Helena Costa. Para a corrente minoritária, não seria razoável atribuir ao Ministério Público o ônus de recorrer para discutir o elemento subjetivo quando, à época da condenação, a legislação admitia expressamente a responsabilização culposa.

Segundo o voto divergente, o órgão ministerial havia obtido integralmente os pedidos formulados na ação, incluindo a declaração de nulidade da licitação e do contrato administrativo, o ressarcimento ao erário e a condenação dos envolvidos por improbidade administrativa. Assim, não haveria motivo para recorrer apenas para preservar eventual mudança legislativa futura.

Fortalecimento da nova Lei de Improbidade

A decisão reforça a jurisprudência que vem sendo construída pelo STJ após a reforma da Lei de Improbidade Administrativa. A Corte tem reiteradamente afirmado que não subsistem condenações baseadas em culpa ou em fundamentação que apenas mencione dolo de forma genérica, sendo indispensável a demonstração concreta da vontade consciente do agente de praticar o ato ímprobo.

No caso analisado, como o acórdão condenatório limitou-se a reconhecer a culpa do agente e o recurso foi interposto exclusivamente pela defesa, a Primeira Turma concluiu que qualquer tentativa de requalificar posteriormente a conduta para reconhecer o dolo configuraria indevida reformatio in pejus. Por essa razão, deu provimento ao recurso especial para afastar definitivamente a condenação por improbidade administrativa.

A decisão reafirma a exigência de observância rigorosa do novo regime jurídico instituído pela Lei nº 14.230/2021 e prestigia os princípios da segurança jurídica, da irretroatividade da interpretação mais gravosa e do devido processo legal, consolidando a compreensão de que não é possível preservar condenações por improbidade administrativa quando o elemento subjetivo exigido pela legislação vigente não foi devidamente demonstrado.

Veja o acórdão:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. AÇÃO POR IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. SUPERVENIÊNCIA DA LEI N. 14.230/2021. TEMA N. 1.199/STF. NECESSIDADE DE DOLO. CONDENAÇÃO FUNDADA EM CULPA. IMPOSSIBILIDADE DE RETORNO DOS AUTOS PARA AFERIÇÃO DO ELEMENTO SUBJETIVO. NON REFORMATIO IN PEJUS. PARCELA AUTÔNOMA DA PROCEDÊNCIA DOS PEDIDOS MANTIDA. AGRAVO INTERNO PROVIDO EM PARTE.

1. A Lei n. 14.230/2021, ao revogar a modalidade culposa de improbidade administrativa do art. 10 da LIA, passou a exigir a demonstração do dolo para a configuração do ato ímprobo (Tema n. 1.199/STF). Conforme fixado pelo STF, a nova disciplina aplica-se aos processos em curso ainda não transitados em julgado.
2. Quando a condenação, em segundo grau de jurisdição, funda-se apenas em culpa, é inviável o retorno dos autos à instância ordinária para reconhecimento de dolo, sob pena de violação ao princípio da non reformatio in pejus em hipóteses de recurso exclusivo dos réus. Havia interesse do Ministério Público em recorrer da decisão condenatória baseada em culpa para reconhecimento de dolo causador do dano ao erário (art. 10 da LIA), pois a mudança desse aspecto gera reflexos quanto à imprescritibilidade do ressarcimento e inelegibilidade.
3. O agravante não demonstrou, com base no acórdão recorrido, a presença do elemento doloso, limitando-se a alegações de ilegalidades na licitação, insuficientes para caracterizar o elemento subjetivo em relação ao agente público.
4. Consoante entendimento desta Corte, a ausência de dolo acarreta a improcedência dos pedidos, em razão da incidência imediata da Lei n. 14.230/2021, a ser avaliada perante este Tribunal, quando não há margens para dúvidas concernente a esse aspecto, tal como se dá neste caso, pois, na origem, reconheceu-se conduta culposa, não legitimando mais a condenação. A propósito: AgInt no AgInt no AREsp n. 2.329.883/MG, Relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe de 11/11/2024.
5. Nada obstante, deve ser mantida a declaração de nulidade do contrato e a devolução dos valores indevidamente recebidos, pois esse aspecto da procedência dos pedidos é autônomo em relação às sanções por improbidade.
6. Agravo interno do Ministério Público do Estado do Mato Grosso do Sul provido em menor extensão.

(STJ – 1ª TURMA – AgInt no AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1858169 – MS (2021/0074243-0) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA – JULG. EM 09 de junho de 2026)

STJ

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